Praktische gevolgen van het ‘nieuwe’ evenredigheidsbeginsel

Het kan niemand ontgaan zijn. Op 2 februari 2022 deed de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangwekkende uitspraak over het evenredigheidsbeginsel. Maar wat zijn daarvan nu concreet de gevolgen voor bestuursorganen? Betekent de uitspraak dat er een gloednieuw toetsingskader is ontstaan en dat bestuursorganen zich op onbekend terrein begeven? Of verandert er eigenlijk niet zoveel?

Evenredigheidsbeginsel, wettelijk verankerd

Het evenredigheidsbeginsel op zichzelf is niet nieuw. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt in artikel 3:4 lid 2 namelijk al sinds jaar en dag dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Volgens de wetgever en de Afdeling brengt deze norm tot uitdrukking dat het bestuur er steeds voor moet zorgen dat sprake is van een evenredige doel- en middelverhouding. Het bestuur moet dus steeds voor ogen houden wat het doel is achter het besluit dat het gaat nemen, en of het te nemen besluit het meest evenredige middel is om dat doel te bereiken. Dat klinkt logisch, maar de praktijk is weerbarstiger.

Beleidsregels

De Awb geeft bestuursorganen de mogelijkheid beleidsregels vast te stellen waarin zij vastleggen op welke wijze zij uitvoering geven aan de hun toekomende bevoegdheden. Beleidsregels bieden niet alleen rechtszekerheid (de burger kan voorspellen welk besluit hij kan verwachten), maar leiden daarnaast tot meer efficiënte besluitvorming. Een bestuursorgaan kan voor de motivering van een besluit namelijk volstaan met een enkele verwijzing naar de beleidsregel, in plaats van ieder besluit individueel te moeten motiveren[1]. Beleidsregels zijn een handig gereedschap, maar ze hebben een keerzijde. En daar is de schoen gaan wringen.

In de praktijk maken bestuursorganen veelvuldig gebruik van beleidsregels. Zij verwijzen voor de motivering van een veelvoud aan besluiten naar beleidsregels, en dat is hun goed recht. Alleen als toepassing van de beleidsregel gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen bestaat er aanleiding om ervan af te wijken[2]. Lange tijd was het vaste rechtspraak dat omstandigheden en belangen die het bestuur aan de voorkant al had betrokken bij de vaststelling van beleidsregels per definitie niet meer konden worden aangemerkt als ‘bijzondere omstandigheid’, op grond waarvan van het beleid kan worden afgeweken. Alleen die omstandigheden en belangen die het bestuursorgaan bij het vaststellen van de beleidsregel niet had voorzien, konden ‘bijzonder’ zijn. De overige zaken werden geacht al te zijn verdisconteerd in het beleid[3].

Dit heeft eraan bijgedragen dat een burger tegen een woningsluiting op grond van de Opiumwet vrijwel nooit met succes kan opkomen. Het logische gevolg van woningsluiting is dat de woning niet meer betreden kan worden. Dat is een omstandigheid die de burgemeester bij het vaststellen van de beleidsregel al had betrokken. Een burger die in een bezwaar- of beroepsprocedure betoogt dat de gevolgen van de sluiting voor hem negatief uitpakken omdat hij zijn woning nodig heeft, krijgt daarom nul op het rekest. Deze omstandigheid is immers niet bijzonder, zodat er geen reden is om van de beleidsregel af te wijken. Al doende kwamen bestuursorganen in steeds mindere mate toe aan een integrale afweging van de belangen en gevolgen van een concreet besluit. Door simpelweg te verwijzen naar beleidsregels en het feit dat de aangevoerde belangen niet bijzonder zijn, konden bestuursorganen alle negatieve consequenties van een besluit met één pennenstreek van tafel schrijven.

Aan die praktijk komt nu een einde, als het aan de Afdeling ligt.

Het ‘nieuwe’ evenredigheidsbeginsel

De uitspraak van 2 februari 2022 heeft twee voorname consequenties. Ten eerste wordt de intensiteit van de rechterlijke toetsing vergroot. Rechters gaan besluiten niet langer terughoudend toetsen (gestoeld op de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit kon komen), maar zij gaan over tot een intensievere toetsing. Naar mate de belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van een besluit ernstiger zijn of een besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn[4]. Dat is met recht een nieuwe ontwikkeling in het bestuursrecht.

Voor bestuursorganen verandert er formeel eigenlijk niets. Het evenredigheidsbeginsel is al sinds het begin van de Awb in de wet opgenomen. Maar de uitspraak zou in feitelijke zin moeten leiden tot een grondige aanpassing van de bestuurlijke werkwijze. Oude beginselen moeten worden afgestoft en in een nieuw licht worden bekeken.

Vanaf nu moeten bestuursorganen zich bij ieder besluit, en dat geldt temeer voor belastende besluiten, goed gaan afvragen met welk doel de wetgever ze de bevoegdheid heeft gegeven om dat besluit te mogen nemen. Vervolgens moeten zij zich afvragen of het besluit dat op stapel staat dat doel wel dient. Is het besluit wel geschikt?

Daarna moet het bestuursorgaan beoordelen of het besluit noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken. Het is bijvoorbeeld goed denkbaar dat er andere maatregelen mogelijk zijn. In dat geval moet het bestuur kiezen voor de maatregel die de burger het minst belast.

Tenslotte moet het bestuursorgaan zich de vraag stellen of het besluit (dat op zichzelf dus geschikt en noodzakelijk is) in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor de betrokken burger. Daarbij moet het bestuursorgaan alle relevante omstandigheden en belangen betrekken. Dat geldt dus ook voor de omstandigheden en belangen die het bestuur al verdisconteerd had in zijn beleidsregels. Ter motivering van een besluit kan het bestuur niet langer simpelweg volstaan met een verwijzing naar zijn beleid.

De nieuwe uitleg van het evenredigheidsbeginsel straalt naar mijn idee dus af op de andere grondbeginselen van het bestuursrecht, zoals het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Ook aan de belangenafweging zal meer gewicht toekomen.

Bestuursorganen moeten meer inspanning leveren om álle nodige kennis omtrent de relevante feiten en omstandigheden te vergaren[5]. Zij moeten daarnaast álle rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen wegen[6] en niet slechts de belangen die niet in het beleid verdisconteerd waren. Tenslotte zullen zij per geval deugdelijk moeten motiveren waarom het nodig is om dit concrete besluit in dit concrete geval te nemen[7]. Als sluitstuk moeten zij motiveren waarom het besluit evenredig is. Besluiten die ter motivering uitsluitend volstaan met een verwijzing naar beleidsregels zullen de intensievere toetsing bij de bestuursrechter hoogstwaarschijnlijk niet langer kunnen doorstaan.

Hebt u vragen over dit artikel of zoekt u ondersteuning bij het motiveren van besluiten? Neem dan gerust contact op met Anita Wester via wester@victoradvocaten.nl of maak een afspraak via 072 – 528 00 36.

[1] Artikel 4:82 van de Awb

[2] Artikel 4:84 van de Awb

[3] Dit veranderde sinds de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840

[4] Zie r.o. 7.10 van de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285

[5] Het zorgvuldigheidsbeginsel zoals verankerd in artikel 3:2 van de Awb

[6] De belangenafweging is neergelegd in artikel 3:4 lid 1  van de Awb

[7] Het motiveringsbeginsel zoals verankerd in artikel 3:41 van de Awb

Deel:

Archief